NDC 상향에 보폭 넓히는 '영농형 태양광'…한계점은 여전

작물·발전 동시 가능한 장점에 이목 집중

생산성·품질 저하, 임차농과의 갈등까지

영농형 태양광, 풀어야 할 과제도 산적

영농형 태양광 실증단지. ⓒ산업통상자원부

한국의 국가온실가스감축목표(NDC)가 상향되면서 농지를 활용한 태양광이 주목받고 있다. 이 가운데서도 좁은 국토에 작물·발전 동시 가능한 영농형 태양광이 상향된 NDC 목표를 달성하기 위한 현실적 대안으로 떠오르고 있다.

하지만 영농형 태양광은 넘어야 할 산도 많다. 태양광 발전소 구조물로 인해 생산성과 품질 저하가 발생하는 점이 나타나기도 하고 발전사업자와 기존 임차농과의 갈등도 수면 위로 드러나고 있다. 농가의 반대가 만만찮은 만큼 정부의 세심한 정책 개입이 필요하다는 조언이 나온다.

좁은 국토에 작물·발전 동시 가능한 '영농형태양광' 역할 부담백배

한국은 최근 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26)에서 2018년 대비 2030년 NDC를 국내 발표안보다 한발 더 나간 '40% 이상' 감축안을 제시하며 선진국 수준의 기후위기 대응 의지를 적극 강조했다.

국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 신정훈 의원(더불어민주당·나주화순)이 산업통상자원부로부터 제출받은 자료에 따르면 NDC 상향 및 신재생에너지 3020 달성을 위해 기존목표(2030년 34GW) 대비 2배인 2030년 태양광 보급 70GW가 필요하다.

RPS 상향, 이격거리 규제 등 제도 개선을 통해 2030년까지 50GW 투자 유도는 가능하지만 나머지 20GW에 대한 입지 확보가 관건이다. 국토가 좁은 한국에서 태양광 입지를 찾기 쉽지 않은 상황에서 산지태양광은 산림 훼손으로 토사유실, 산사태 등 각종 부작용을 유발하며 강행하기 쉽지 않은 국면에 이르렀다.

이 가운데 태양광사업 관할부처인 산업부의 시선이 자연스레 농지를 활용한 태양광으로 쏠리고 있다. 산업부는 농림축산식품부에 염해농지 태양광 5GW, 영농형 태양광 6GW 규모의 협조사항이 필요하다고 전달했다. 염해농지 태양광의 경우 최소 5000ha에서 최대 6500ha의 농지가, 영농형 태양광의 경우 최소 1만200ha에서 최대 1만3260ha 규모의 농지가 필요한 것으로 추정된다.

영농형 태양광은 하부 농지에서는 작물을 재배하고 농지의 상부에 태양광발전소를 설치해 전기를 생산해내는 구조다. 기존 농지 전용에 따른 농지 감소에 대한 우려가 없다는 점에서 농촌 친화적인 시설이라고 할 수 있다. 영농형 태양광의 장점은 기존 수확량은 작물에 따라 최소 85에서 100%까지 유지됨과 동시에 태양광발전소 운영을 통해서 농업 외 수익도 올릴 수 있다는 점이다.

또한 농촌 고령화에 대응할 해법으로도 주목받고 있다. 농림어업총조사에 따르면 전국 시도 광역시 중 약 4만9455개가 읍면 단위의 농촌 마을이다. 대부분의 농촌 마을은 평균 연령이 80세 이상으로 이미 상당한 고령화가 진행된 상황이며 향후 10년 안에 농촌 마을 30%는 인구가 없는 유령 마을이 될 위기에 처했다.

3040 세대가 농촌으로 돌아와 정착하기 위해서는 무엇보다도 꾸준한 농가 소득이 보장돼야 하므로 안정적인 농가 소득 창출 시스템 구축이 절실하다. 농지도 보존하고 농가 소득도 창출할 수 있는 영농형 태양광이 해법이라는 주장이 나온다.

농산물 생산량·품질 저하, 임차농 갈등까지…넘어야 할 산 높아

하지만 정작 농촌에서 영농형 태양광을 바라보는 시각차가 여전하다. 기존 농사를 영위하면서도 발전사업으로 수익을 낼 수 있는 점은 농민들에게 유인 요인이지만 실상은 사업이 안정화되기까지 풀어야 할 과제가 산적해 있다.

먼저 시범사업 분석 결과, 영농형 태양광에서 농산물 생산 시 기존 재배 방식보다 생산량 감소 및 품질(당도) 저하, 출하 시기 지연 등의 문제가 발생하고 있다는 점이다. 농식품부에 따르면, 영농형 태양광 패널이 설치된 토지의 농작물은 수확량이 최대 15% 이상 줄어드는 것으로 나타났다. 현재 우리나라의 쌀 생산량은 과잉 공급 상태이긴 하지만 농민 입장에서 품질 및 경쟁력 저하로 이어질 수 있기 때문에 문제는 그리 간단하지 않다.

태양광 발전자(농가)와 임차농과의 갈등 문제도 표출되고 있다. 태양광 설치는 자기 토지에 설치하는 농가와 발전사업자가 토지를 임차해 태양광을 설치하는 경우로 크게 구분할 수 있다. 이때 자기 토지에 태양광 시설을 설치하는 농가 비율은 전체 태양광 설치 농가의 20~30%에 불과하며, 발전사업자가 토지를 장기 임차해 태양광을 설치하는 경우가 대부분이다.

발전사업자는 토지를 소유하고 있는 부재지주 또는 농장주에게서 토지 임차료보다 더 많은 금액을 지불하고 임차하면 토지 임차료가 올라갈 수밖에 없다. 이에 기존 농지에서 영농활동을 하고 있는 임차농은 농지 임차에 어려움을 겪어 영농활동에 지장을 받고 이에 따른 분쟁이 발생한다.

특히 태양광 발전 수익이 농지 임대료보다 높을 경우 임대인은 농지 사용을 태양광 발전에 집중하게 되므로 임차농의 영농활동이 지장을 받을 수 있다. 이에 따른 임차농의 소득 저하, 농지 훼손 및 농산물 생산에 지장을 초래하는 점에 대한 정부의 보완책이 필요한 상황이다.

한 에너지 전문가는 "기후 위기에 대응하기 위한 국가적 차원의 농촌 태양광 정책을 추진하기 위해서는 농촌의 공익적 가치와 장기적인 식량 안보 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다"며 "이를 위해서는 농식품부, 환경부, 산업부 등 유관부처 간 긴밀한 협력이 필요하다"고 밝혔다.